PPP有望回暖,但“钱”依旧难找
时间:2019-11-15 分享到:

最近,“冷”了一年多的PPP有所“回暖”

PPP为何此时“回暖”

又将面临怎样的现实困境,该如何破除?

未来,

PPP还能否热火重燃……

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近日,财政部等联合主办的“2019年第五届中国PPP发展(融资)论坛”(以下简称发展论坛)的召开。在这次会议上,财政部副部长邹加怡表示,未来将探索PPP与专项债的结合,撬动社会投资;创新多元化融资模式,加大中国PPP基金股权投资力度,鼓励保险资金参与等。


若将2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》,引发地方政府大规模推广政府和社会资本合作(PPP)为起点,到如今,PPP发展已5年有余。


然而,就在这短短的5年里,PPP经历了从迅速蹿红,到“遍地开花”,再到冷却降温的波折发展之路。


PPP为何此时“回暖”,又将面临怎样的现实困境,该如何破除?未来,PPP还能否热火重燃……


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PPP调整后“回暖”


PPP无论是迅速蹿红还是遇冷后的回暖,都和钱脱不了干系。


首先,中央有关部门力推PPP的初衷,是为了减少地方政府的债务压力。


社科院2013年12月发布的数据显示:“2012年,中央政府与地方政府加总的债务接近28万亿元,占当年GDP的53%。其中地方政府债务19.94万亿元,须引起高度关注。”


“长此以往将会产生系统性风险,所以中央有关部门力推PPP,以减少地方债务。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清在接受媒体采访时曾表示,在2013年年底,全国财政工作会议上明确“修明渠、堵暗道”,地方政府可以做PPP,且所用资金不属于地方政府的债务,但是每一年度用于支付和补贴全部PPP项目的支出不能超出一般公共预算支出的10%。


2014年9月21日,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》,关闭了地方融资平台为政府融资的后门,打开了PPP的前门,地方政府开始大规模推广PPP。


相关数据显示,我国仅用两年多就成为全球规模最大的PPP市场,并在2017年10月达到顶峰。


然而,在这场PPP热潮中,不合规的项目频出,风险隐现。


王守清曾指出:“财政部规定地方每年用于支付和补贴PPP项目的支出不能超出一般公共预算支出的10%的‘红线’,但地方实际执行的时候却成了‘一窝蜂’,恨不得什么都做PPP。”


从2017年下半年开始,PPP从自由发展逐渐进入严监管时代,金融机构对PPP的态度逐渐谨慎。


2017年11月,财政部发布了被业内称为“史上最严PPP清库令”的92号文(《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》)。


2018年4月28日,财政部再发出《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》。与此同时,多轮PPP项目清库,让“自由翱翔”了两年的PPP急速“迫降”,PPP逐步回归理性。


根据财政部政府和社会资本合作中心发布的数据显示,今年前三季,净增入库项目595个、投资额9134亿元;净增落地项目1348个、投资额2万亿元。而去年同期数据显示,2018年1月至9月,管理库新增项目1152个、投资额1.5万亿元;1月至9月,新增落地项目360个、投资额1.7万亿元。今年较去年,PPP净增入库项目减少近一半。


全国PPP综合信息平台项目管理库2019年三季度报数据显示,截至10月,财政可承受能力情况良好,百分之九十以上的PPP项目入库行政区均未超过10%的“红线”。“全国2602个有PPP项目入库的行政区中,2583个行政区PPP项目合同期内各年度财承占比均在10%‘红线’以下。其中,1866个行政区低于7%预警线,1415个行政区低于5%。19个行政区超10%,这些行政区已停止新项目入库。”


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结合专项债撬动地方投资


虽然PPP有回暖的趋势,但PPP项目仍要面对“钱难找”的问题。


近日,财政部给出了破解之法。


在财政部主办的第五届中国PPP发展(融资)论坛上,国务院参事室特约研究员娄洪建议,统筹发挥专项债的资金成本优势和PPP的项目管理优势,可以解决项目储备不足、论证不强、管理不精、融资难融资贵等问题。


据了解,近年来,新增地方专项债的发行规模均逐年显著增加。


财政部数据显示,2016年和2017年,专项债新增限额分别为4000亿元和8000亿元,2018年安排额度为1.35万亿元。


公开数据显示,截至11月7日,全国发行地方债规模达43285.31亿元,其中,发行新增专项债21297.3亿元。


中国财政预算绩效专委会副主任委员张依群在接受媒体采访时表示,明年地方专项债券发行规模较今年还会进一步放大,新增专项债规模可能在3万亿元。因为,投资仍是拉动经济增长的关键性动力。


“PPP与专项债的结合有内在动力,专项债或可作为PPP项目资本金的一个来源。”济邦咨询董事长、国家发改委财政部PPP专家库双库专家张燎向法治周末记者表示,根据国家发改委相关文件规定,PPP项目资本金的出资必须为企业自有资金,且不能以债务性资金通过明股实债的方式进入,不得约定回购等。


“而PPP项目一般涉及资金巨大,很多企业,尤其是民营企业自有资金较为匮乏,很难‘应对’占总投资额20%至30%的项目资本金。PPP如果能与专项债结合,或可以降低项目资金压力。”张燎说。


另外,张燎认为,可以对PPP项目切割,部分由政府专项债资金来承担,或可以变成政府投资的“子项目”,从而减轻社会资本投资压力。


“当然,PPP与专项债的结合,仍有待进一步探讨。”张燎指出,“首先,项目资本金的性质不是债务,按照规定,项目未完成之前不得抽回,因此引入专项债或存在风险。其次,专项债要求专款专用,假如项目使用了专项债,则专项债需优先还本付息。然而,在未来的实操中,很可能存在多个债权人,如何保障各自的债权,仍需要进一步制度设计。”


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吸引资金专业运营很重要


它从一创立就肩负着特殊的使命。


有业内人士介绍,目前,中国专门做基础设施领域基金的机构较少。仅有成立于2016年3月、注册资本为1800亿元的“中国PPP基金”。


据了解,“中国PPP基金”是一支专门激发社会资本参与热情、助推PPP市场可持续发展的国家级PPP引导基金。


“完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情。”从当年的《政府工作报告》可见一斑。但该支基金基金仍有其局限性。

在2018年国家审计署发布《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提到,中国PPP基金截至2017年年底,到位资金中有639亿元(占88.7%)未投资项目,用于购买理财产品。


据悉,财政部也正在起草中国PPP基金绩效评价办法。


未来期待更多、更专业的基金、运营商进入PPP领域。或许到那个时候,融资、资本金也许不是最大的难题了。